Экспертное мнение Андрея Лебедева, генерального директора ГК «Крикунов и Партнеры»
Государственно-частное партнерство (ГЧП) – активно развивающийся механизм, точнее будет сказать инструмент выгодного сотрудничества между государством и бизнесом. На сегодняшний день, для многих сфер бизнеса ГЧП стало одной из наиболее развитых форм инвестиционных отношений, очень популярной, но не идеальной. Главный принцип, на котором оно построено – взаимное сотрудничество государства и бизнеса при соблюдении баланса интересов. Учитываются вопросы финансовых, репутационных и прочих интересов, а риски в каждом проекте поделены между его участниками.
В идеале, - этот инструмент разработан для эффективного и более масштабного привлечения внебюджетных средств при решении стратегически важных задач государственного уровня и значения. Так ли это в жизни, попробуем разобраться на примере энергетической отрасли.
Ограниченные возможности бюджетного финансирования и высокая степень износа основных фондов энергетической отрасли вынуждают государство ставить привлечение частного капитала в финансирование проектов в качестве одной из ключевых задач своей инвестиционной политики. Тем самым надеясь обеспечить устойчивое финансирование энергетики, обеспечить постепенный процесс ее модернизации, обновления генерирующих объектов и сетевой инфраструктуры, давая необходимый импульс для развития.
В июле 2015 г. Президентом РФ был подписан закон, направленный на реализацию инвестиционных проектов в различных сферах экономики, в частности электроэнергетике, при помощи государственно-частного партнерства. Но, увы, несмотря на прилагаемые усилия, по моему мнению, новый закон работать не будет. Разберемся в причинах.
Закон о ГЧП не решил тех проблем, которые существуют в настоящий момент во всех инфраструктурных отраслях российской экономики. Он не сбалансировал интересы участников ГЧП, не предоставил им равные правовые гарантии. Если говорить точнее, то здесь не предоставлены долгосрочные гарантии возврата инвестиций, кроме того, такое соглашение не универсально – оно касается лишь тех случаев, когда государство/муниципалитет передают предпринимателю имущество.
Соглашение о партнерстве в том виде, в котором оно описано в Законе, не отвечает базовым интересам его участников: публичной власти, бизнеса и потребителей услуг. А если одна из сторон в полной мере не заинтересована в таком сотрудничестве, если ее интересы не учтены в достаточной степени, то и само сотрудничество становится фактически невозможным или не эффективным.
Для публичной власти важна надежность деятельности, качество и доступность продукции частных организаций-отраслевиков, осуществляющих свою деятельность пусть даже и за свой счет. Интересы бизнеса традиционны и логичны – это стабильность и прогнозируемость условий осуществления деятельности, в том числе зависящих от актов органов государственной власти, на период окупаемости проекта. Для конечных потребителей услуг большое значение имеет качество предоставляемых услуг. Очевидно, что результативность осуществления крупных проектов в энергетике зависит от удовлетворения интересов всех трех групп участников.
Если интересы инфраструктурного бизнеса и потребителей балансируются и обеспечиваются заключаемыми между ними гражданско-правовыми договорами, в которых определяются взаимные обязанности сторон и ответственность за их нарушение, то универсальный и работающий механизм для взаимного обеспечения интересов публичной власти и бизнеса не найден.
Основная проблема так и осталась не решенной – при существующем избыточном правовом регулировании совершенно нет правовых инструментов, гарантирующих долгосрочный возврат инвестиций: тарифные и бюджетные решения установлены на довольно короткий срок и могут быть изменены в одностороннем порядке. И, если для краткосрочных проектов это выглядит не так критично, то реализация любых долгосрочных проектов ставится под сомнение. Ни один бизнес не готов принимать участие в проекте, где условия и «правила игры» до конца не понятны и не сформулированы предельно ясно.
Данная ситуация в высшей степени парадоксальна, потому как и государству, и бизнесу нужны универсальные механизмы долгосрочного гарантирования, а законодатель таких механизмов не предоставляет. Все это негативно влияет на инвестиционную привлекательность инфраструктурного бизнеса (потенциальные инвесторы подвергаются риску негативного изменения законодательства/принятию индивидуальных правовых актов, существенно ухудшающих условия осуществления их деятельности). Под угрозой риска находится обеспечение реализации с помощью инфраструктурных проектов публичных задач (улучшение инфраструктурной привлекательности, и, как следствие, бизнес- и социального климата и отдельных территорий).
Эффективным решением описанной проблемы может стать модернизация института государственно-частного партнерства, установленного федеральным законодательством. На мой взгляд, целесообразно прописать в законодательстве новый вид соглашений – об условиях осуществления предпринимательской деятельности. В соответствии с таким соглашением орган публичной власти обязуется выполнять свои административные функции (устанавливать тарифы, выдавать различные разрешения) в отношении предпринимателя определенным образом. Предприниматель же в свою очередь будет обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с параметрами, установленными таким соглашением и направленными на удовлетворение интересов публичного образования. При этом статус данного соглашения должен быть аналогичным статусу гражданско-правового договора в части санкций за его неисполнение, способов защиты сторонами своих нарушенных прав и неприменения к нему норм, принятых после его заключения, что поможет сделать отношения стабильными и устойчивыми.
В заключении стоит отметить необходимость создания условий со стороны государства для полноценного обмена опытом в проведении проектов ГЧП между сферами экономики и регионами, заимствования проработанного законодательства, лучших практик. Это будет способствовать более эффективному развитию данного инструмента.
